| AG 7 327 |
NOR : SANG0330752N
(Texte non paru au Journal officiel)
Le ministre de la santé, de la famille et des personnes
handicapées à Monsieur le préfet de région (direction régionale des affaires
sanitaires et sociales) ; Monsieur le préfet de département (direction
départementale des affaires sanitaires et sociales) La direction régionale des
affaires sanitaires et sociales d'Ile-de-France s'est interrogée sur la position
d'un biologiste, directeur d'un laboratoire d'analyses de biologie médicale qui
souhaitait être assisté de différentes personnes lors d'une inspection de son
laboratoire.
L'intéressé s'est fait accompagner lors d'une partie de
l'inspection d'un avocat et de deux professionnels n'appartenant pas au
laboratoire (un délégué départemental du syndicat des biologistes, un autre de
l'association des biologistes). Pour bénéficier de cette assistance, il a
invoqué la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des
libertés fondamentales.
La présente note de principe fait le point des
possibilités d'assistance pour les personnes faisant l'objet d'une inspection ou
d'une enquête par les services du ministère de la santé, de la famille et des
personnes handicapées (médecins inspecteurs de santé publique, pharmaciens
inspecteurs de santé publique, ingénieurs du génie sanitaire, inspecteurs des
affaires sanitaires et sociales).
Elle examine les différents contextes dans
lesquels une inspection ou un contrôle peuvent se dérouler : procédure
administrative, procédure susceptible de déboucher sur une procédure judiciaire,
procédure judiciaire.
I. - ENQUÊTE MENÉE DANS LE CADRE D'UNE
PROCÉDURE
ADMINISTRATIVE
Dans le cadre d'une procédure administrative, une inspection peut
être décidée dans des hypothèses variées. Il peut s'agir d'une inspection
nécessaire à l'instruction d'une demande d'autorisation d'un établissement de
santé ou d'un laboratoire d'analyses de biologie médicale, par exemple.
L'inspection peut aussi se justifier par la vérification du bon fonctionnement
de l'établissement ou du laboratoire, que l'administration dispose ou non
d'informations invoquant des dysfonctionnements. Elle peut alors, dans certains
cas, déboucher sur une décision administrative (suspension ou retrait d'une
autorisation).
A. - Dans un premier temps, il convient d'examiner les règles
relatives à l'assistance à propos de l'inspection elle-même, indépendamment de
ses conséquences quant à une future décision administrative.
1. - Le
directeur du laboratoire d'analyses de biologie médicale a invoqué la convention
européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
pour bénéficier d'une assistance par plusieurs personnes.
L'article 6 de
cette convention intitulé « Droit à un procès équitable » définit différentes
règles destinées à assurer le respect de ce droit. Il est notamment prévu à
l'article 6-3 : « Tout accusé a droit notamment à :
a) être informé,
dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière
détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui ;
(...)
c) se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son
choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être
assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice
l'exigent. »
L'article 6-1 définit vis-à-vis de quels tribunaux jouent
ces règles. Il s'agit de ceux statuant soit sur des contestations sur les droits
et obligations de caractère civil, soit sur le bien-fondé de toute accusation en
matière pénale.
L'inspection menée par les corps de contrôle du ministère de
la santé dans le cadre d'une procédure administrative ne se situe donc pas dans
le champ d'application de l'article 6 de la convention.
Le Conseil
d'État a eu l'occasion de l'affirmer à propos des décisions ou des sanctions
prises par les autorités administratives, notamment celles infligées aux
professionnels de santé (suspension de conventionnement ou
déconventionnement).
Ainsi, dans l'arrêt Syndicat national des
masseurs-kinésithérapeutes rééducateurs du 30 avril 1997, il est dit :
« le moyen tiré de la violation de l'article 6 de la convention européenne
de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales est inopérant,
dès lors que cet article ne s'applique qu'aux procédures suivies devant les
juridictions et n'énonce aucune règle, ni principe qui gouverneraient
l'élaboration ou le prononcé des sanctions par les autorités administratives
».
Il en va de même pour « l'élaboration ou le prononcé de décisions par les
autorités administratives », même si la mesure porte atteinte aux droits et
obligations de caractère civil. Il s'agissait du retrait d'agrément décidé par
la Commission des opérations de bourse à l'encontre d'une société de gestion de
portefeuille, mesure n'ayant pas le caractère de sanction (arrêt Ste Athis du
Conseil d'État, 22 juin 2001).
2. Si la convention européenne n'est
pas applicable, une personne objet d'une inspection peut se prévaloir de la loi
n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certains
professions judiciaires et juridiques. Cette loi, modifiée notamment en 1990,
prévoit en son article 6 : « Les avocats peuvent assister et représenter
autrui devant les administrations publiques, sous réserve des dispositions
législatives et réglementaires. »
L'administration ne peut donc pas s'opposer
à la présence d'un avocat assistant la personne contrôlée, sauf si un texte
particulier le lui permet. Les textes applicables au contrôle des laboratoires
d'analyses de biologie médicale (articles L. 1421-1 à L. 1421-3, articles L.
6213-1 et L. 6213-2 du code de la santé publique) ne contiennent aucune
dérogation à la faculté d'assistance par un avocat.
L'avocat n'a pas besoin
de justifier d'un mandat devant l'administration (arrêt M. Angebault de la
Cour administrative d'appel de Nantes, 20 juillet 1999). Par contre,
on ne peut reprocher à l'administration de ne pas avoir adressé un courrier à
l'avocat si la personne n'y a pas élu domicile (arrêt M. Dubonnet de la Cour
administrative d'appel de Paris, 9 décembre 1999).
3. L'assistance
de la personne objet d'une inspection par une ou plusieurs autres personnes
étrangères à l'établissement ou à l'organisme ne fait pas actuellement l'objet
d'une réglementation générale. Pour tel ou tel type d'inspection, un texte
particulier peut avoir organisé une telle faculté d'assistance, à l'image de ce
qui est prévu, dans un autre domaine, pour les infirmiers faisant l'objet d'une
procédure de sanction.
En l'absence de texte, il faut se référer aux
principes généraux. Ce qui n'est pas interdit n'a pas raison d'être empêché par
principe. La présence de tiers n'a donc pas de raison d'être refusée, en règle
générale. En l'espèce, le contrôleur devait bien accepter la présence d'un
délégué départemental du syndicat des biologistes et d'une déléguée
départementale de l'association des biologistes lors de l'entretien qu'il avait
avec le directeur d'un laboratoire d'analyses de biologie médicale
Cependant,
la présence de tiers ne doit pas constituer un obstacle au contrôle. Si un tiers
utilise des moyens de pression ou a un comportement répréhensible (violence
verbale, par exemple), le contrôleur est alors en droit de s'opposer à son
intervention.
Le fait que la personne contrôlée puisse se faire assister d'un
tiers (avocat ou autre personne) ne signifie pas que le contrôleur soit conduit
à différer son contrôle dans l'attente de la présence effective du ou des tiers
auquel l'intéressé objet de l'inspection souhaite s'adresser.
Il n'y a ainsi
pas d'obstacle à mener des contrôles sans information de la structure contrôlée,
lorsque des situations d'urgence ou exceptionnelles le nécessitent comme le
rappelle le guide des bonnes pratiques d'inspection établi par l'IGAS.
B. -
Dans un second temps, une observation doit être faite dans le cas où la
procédure administrative de contrôle aboutit à une décision administrative
défavorable.
Il se peut, en effet, que l'inspection conduise à mettre en
évidence des dysfonctionnements de nature à justifier une mesure de suspension
ou de retrait d'autorisation pour l'établissement ou l'organisme
contrôlé.
Avant la prise d'une telle décision défavorable devant être
motivée, la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits
des citoyens dans leurs relations avec les administrations a prévu certaines
garanties pour l'administré (article 24). La personne intéressée doit avoir
été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa
demande des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un
conseil ou représenter par un mandataire de son choix.
Certaines exceptions à
la mise en oeuvre de ces garanties existent : en cas d'urgence, de circonstances
exceptionnelles, de risque de voir l'ordre public compromis.
II. - ENQUÊTE SUSCEPTIBLE DE DÉBOUCHER
SUR UNE PROCÉDURE
JUDICIAIRE
Certains fonctionnaires et agents sont chargés de fonctions
relevant de la police judiciaire. C'est le cas, par exemple, des médecins
inspecteurs de santé publique et des pharmaciens inspecteurs de santé publique
qui ont le pouvoir de constater des infractions et de dresser procès-verbal
(articles L. 5413-1, L. 5411-1 à L. 5411-3 du code de la santé publique).
Le
fait que l'enquête puisse révéler des infractions et que le fonctionnaire dresse
un procès-verbal transmis au procureur de la République n'est pas de nature à
modifier les règles juridiques relatives à l'assistance de la personne
contrôlée, décrites précédemment.
La convention européenne de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut pas être invoquée, même
si l'enquête débouche sur une procédure judiciaire et une condamnation pénale de
l'intéressé, in fine.
La Cour de cassation l'a affirmé dans un arrêt M.
Guiseppe du 29 mars 1995. Elle a considéré que le moyen tiré de la
violation de la convention européenne ne pouvait être accueilli dans la mesure
où cette convention était inapplicable au stade de la procédure de constatation
des infractions. Il s'agissait en l'espèce d'un procès-verbal établi par des
agents de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes sur la base de l'article L. 121-2 du code de la
consommation.
La Cour européenne des droits de l'homme a statué dans le même
sens dans l'arrêt IJL, OMR et AKP contre Royaume-Uni du
19 septembre 2000, reprenant la position définie dans l'arrêt Fayed
contre Royaume-Uni du 21 septembre 1994.
Des inspecteurs avaient
mené des investigations sur des dirigeants de société accusés de comportements
répréhensibles lors de la prise de contrôle d'une société par une autre. Le juge
européen indique que leur enquête avait pour finalité l'établissement et la
consignation de faits qui pourraient par la suite servir de base à l'action
d'autres autorités compétentes - de poursuite, réglementaires, disciplinaires
voire législatives. Assujettir de telles enquêtes aux garanties procédurales
énoncées à l'article 6 § 1 gênerait indûment, en pratique, la
réglementation efficace, dans l'intérêt public, d'activités financières et
commerciales complexes, conclut le juge.
Si l'enquête administrative n'est
pas irrégulière, la Cour européenne vérifie l'usage qui en est fait lors de la
procédure pénale et peut conclure à l'absence de procès équitable.
Dans
l'affaire Sanders contre Royaume-Uni, la Cour a considéré que le requérant avait
été juridiquement contraint de faire des déclarations devant les inspecteurs.
Ceux-ci disposaient de pouvoirs importants : ils avaient une fonction
inquisitoire, ils pouvaient procéder à des interrogatoires sous serment et les
réponses des personnes pouvaient être retenues contre elles. Le refus de réponse
à l'inspecteur pouvait être signalé au tribunal qui pouvait condamner
l'intéressé à la même peine que pour une personne coupable de mépris du
tribunal.
La Cour a estimé qu'il y avait eu atteinte au droit de ne pas
s'incriminer soi-même et que le requérant avait donc été privé d'un procès
équitable (arrêt du 17 décembre 1996).
III. - ENQUÊTE S'INSCRIVANT DANS LE CADRE
D'UNE PROCÉDURE
JUDICIAIRE
Dans le cadre de l'instruction d'un dossier, le procureur de la
République ou le juge d'instruction peuvent ordonner une enquête, à laquelle les
services d'inspection du ministère de la santé peuvent être conduits à
participer.
La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme a eu
l'occasion de préciser que l'application des principes de la convention
européenne étaient applicables non seulement au stade du procès mais aussi lors
de l'enquête préliminaire (arrêt Imbrioscia contre Suisse du
24 novembre 1993).
La Cour a ainsi jugé que « l'article 6 a
pour finalité principale au pénal d'assurer un procès équitable devant un
tribunal compétent pour décider du bien-fondé de l'accusation mais il n'en
résulte pas qu'il se désintéresse des phases qui se déroulent avant la procédure
de jugement ». « D'autres exigences de l'article 6, et notamment son
paragraphe 3, peuvent elles aussi jouer un rôle sur la saisine du juge du fond
si et dans la mesure où leur inobservation initiale risque de compromettre
gravement le caractère équitable du procès ».
Dans l'affaire Imbriosca, une
personne arrêtée avait entamé des démarches pour être assistée d'un avocat qui
finalement se déchargea de son mandat. Pendant un temps limité (trois semaines),
l'intéressé ne fut pas assisté lors des interrogatoires et ne se plaignit pas de
l'inaction de son avocat. Par la suite, l'intéressé fut assisté par un avocat
désigné d'office. Le juge considéra qu'en l'espèce le procès avait été
équitable.
Dans une autre affaire (arrêt John Murray contre Royaume-Uni du
8 février 1996), la Cour statua en sens inverse après avoir rappelé
que l'article 6 s'applique même au stade de l'instruction préliminaire
menée par la police.
Quand la législation attache à l'attitude du prévenu à
la phase initiale des interrogatoires de police des conséquences déterminantes
pour les perspectives de la défense lors de toute la procédure pénale
ultérieure, l'article 6 exige normalement que le prévenu puisse bénéficier
de l'assistance d'un avocat dès les premiers stades des interrogatoires de
police, sauf restrictions fondées sur des raisons valables.
En l'espèce, vu
l'impact des premiers interrogatoires, le juge a estimé que le fait d'avoir été
privé de l'assistance d'un avocat pendant les 48 premières heures de la garde à
vue constituait une violation de l'article 6 de la convention.
La Cour
de cassation a estimé qu'il n'y avait pas nullité de l'interrogatoire de
première comparution pour défaut d'assistance d'avocat, dans certaines
circonstances : le juge n'avait pu joindre, en l'espèce, les deux avocats
désignés par la personne interrogée et l'avocat de garde n'était pas joignable.
Le moyen tiré de la violation de l'article 6 de la convention européenne a
ainsi été écarté (arrêt Gausserand du 18 octobre 2000).
Par
ailleurs, une enquête administrative non soumise à la convention européenne
(militaires interrogés par leur supérieur hiérarchique sans assistance d'un
avocat) peut être versée à la procédure judiciaire qui seule est soumise aux
règles du code de procédure pénale et de la convention européenne (arrêt Cage du
29 avril 1997, Cour de cassation).
Je reste à votre disposition
pour toute question complémentaire que vous pourriez vous poser.